投诉举报人是否具备行政复议申请人资格的认定｜北京行政裁判观察

裁判要旨

1. 具体到本案涉及的投诉举报领域而言，投诉举报是公民、法人或者其他组织维护自身合法权益、监督行政机关依法行政的重要途径之一。对投诉举报类案件中的利害关系的判断，行政复议与行政诉讼应秉承同一基本原则。

2. 投诉举报人是否具有行政复议申请人资格的问题，取决于其是否“为维护自身合法权益”、接受投诉举报的行政机关是否具有处理的法定职责以及行政机关对投诉举报作了何种处理。在具备前两个要件的前提下，接受投诉举报的行政机关确认被投诉对象存在违法行为的，投诉举报人不服该确认或后续处理措施提起行政复议的，其不具有行政复议申请人资格；接受投诉举报的行政机关答复不存在违法行为或因程序原因不予立案的，投诉举报人不服该答复提起行政复议的，其具有行政复议申请人资格。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市高级人民法院行政判决书

案号：(2021)京行终285号

当事人信息

上诉人（一审原告）李英格，女，1963年 10月 25日出生，汉族，户籍所在地辽宁省沈阳市皇姑区。

被上诉人（一审被告）国家市场监督管理总局，住所地北京市西城区三里河东路8号。

法定代表人张工，局长。

委托代理人董洁，国家市场监督管理总局干部。

委托代理人贾梦寒，国家市场监督管理总局干部。

一审原告马英，女，1975年 3月 12日出生，满族，户籍所在地辽宁省沈阳市和平区。

一审原告张万杰，女，1974年

1月 3日出生，汉族，户籍所在地海南省三亚市吉阳区。

委托代理人王光宇（张万杰之夫），1970年10月3日出生，蒙古族，户籍所在地辽宁省沈阳市和平区。

一审原告杨会宁，女，1967年

12月 14日出生，汉族，户籍所在地辽宁省沈阳市皇姑区。

诉讼记录

上诉人李英格及一审原告马英、张万杰、杨会宁因诉国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）驳回行政复议申请决定一案，李英格不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京01行初388号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年3月29日在云法庭公开开庭审理了本案。上诉人李英格，一审原告张万杰的委托代理人王光宇，被上诉人市场监管总局的委托代理人贾梦寒通过网络在线参加诉讼。经本院依法通知，一审原告马英、杨会宁因故未能参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。

案件基本情况

2020年4月27日，市场监管总局作出国市监复议〔2020〕59号行政复议决定（以下简称被诉决定），该决定认为：李英格、马英、张万杰、杨会宁（以下称为李英格等人）举报沈阳市建设工程质量监测中心出具的“荣盛香缇澜山一期别墅项目”检测报告为虚假报告。辽宁省市场监督管理局（以下简称辽宁省市监局）根据《检验检测机构资质认定管理办法》第四十条等规定对本案举报事项具有法定监管职责。辽宁省市监局依照相关规定对涉嫌违法线索进行调查核实后认为沈阳市建设工程质量检测中心（以下简称沈阳检测中心）出具的编号为“沈建质检（结2）字（2015）第0134号”的检验报告（以下简称134号报告）不符合相关规定，但因已过追溯期不再给予行政处罚。辽宁省市监局未发现该报告的数据、原始记录存在篡改和伪造数据、结果的情形，无法证实该报告为虚假检验报告。辽宁省市监局收到举报线索后，依法履行调查核实职责并作出相应的处理，作出《关于李英格等人投诉沈阳检测中心有关问题的最终答复》和《关于沈阳市工程质量检测中心有关问题反映的答复》等，将举报调查核实结果告知申请人，该书面答复并未对申请人的权利义务进行设定，故未侵犯李英格等人的合法权益。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项的规定，市场监管总局决定驳回李英格等人的行政复议申请。李英格等人不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：依法判决撤销被诉决定；请求判令市场监管总局撤销虚假检验报告——沈建质检（结2）字（2015）第0102号、第0136号检验报告（以下分别简称102号报告、136号报告）、134号报告；判令市场监管总局责令沈阳荣盛房地产开发有限公司（以下简称荣盛房产公司）委托有资质的检测机构依法重新对其房屋进行主体结构检测；本案诉讼费用由市场监管总局承担。

一审法院经审理查明，李英格等人向市场监管总局举报沈阳检测中心出具的“荣盛香缇澜山一期别墅项目”的134号报告、102号报告、136号报告为虚假报告，市场监管总局将相关举报转至辽宁省市监局办理。辽宁省市监局针对李英格等人的举报作出《关于李英格等人投诉沈阳检测中心有关问题的最终答复》《关于对沈阳检测中心有关问题反映的答复》。辽宁省市监局告知李英格等人：1.沈阳检测中心出具的编号为134号报告、102号报告、136号报告为不合格报告；2.沈阳检测中心的行为违反了《检验检测机构资质认定管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令第163号）第四十二条第一款第（三）项及《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，鉴于沈阳检测中心的违法行为发生于2015年3月19日，投诉日期为2018年12月17日、2019年11月20日，已超过二年追溯期，针对该中心的违法行为，不再给予行政处罚；3.该份检测报告的原始记录虽然存在不规范、记录不详细等问题，经再次核查，未发现该报告的数据、原始记录存在篡改和伪造数据、结果的情形。因此，无法证实为虚假检验报告。李英格等人不服上述答复内容，以辽宁省市监局为被申请人向市场监管总局提起行政复议，复议请求为：1.要求辽宁省市监局实事求是，对其所提问题给出明确答复；2.撤销虚假报告；3.督促房屋开发单位（荣盛房产公司）重新对李英格等人房屋进行主体结构检测，让居者安心。市场监管总局于2020年3月10日受理，同日作出《行政复议答复通知书》，要求辽宁省市监局依法提交行政复议答复。同年3月25日，被申请人提交了行政复议答复书及相关证据材料。同年4月27日，市场监管总局作出被诉决定，次日向李英格等人邮寄送达，李英格等人于同年5月8日签收。

一审法院另查，李英格、杨会宁购买的房屋位于香缇澜山一期35号楼；马英购买的房屋位于香缇澜山一期16号楼；张万杰购买的房屋位于香缇澜山一期36号楼。“香缇澜山一期16号楼”的检验报告为102号报告；“香缇澜山一期35号楼”的检验报告为134号报告；“香缇澜山一期36号楼” 的检验报告为136号报告。

一审法院认为，根据复议法实施条例第二十八条第（二）项的规定，申请人与被申请复议的行政行为之间有利害关系，是行政复议受理的法定条件之一。具体到本案涉及的投诉举报领域而言，投诉举报是公民、法人或者其他组织维护自身合法权益、监督行政机关依法行政的重要途径之一。对投诉举报类案件中的利害关系的判断，行政复议与行政诉讼应秉承同一基本原则。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”投诉举报人与接受投诉举报的行政机关所作处理行为是否具有利害关系，即投诉举报人是否具有针对投诉举报处理行为提起行政复议的申请人资格，取决于其是否“为维护自身合法权益”，接受投诉举报的行政机关是否具有作出处理的行政职责，行政机关对投诉举报作了何种处理。在前两个要件具备的前提下，接受投诉举报的行政机关确认被投诉对象存在违法行为的，投诉举报人不服该确认或后续处理措施提起行政复议的，其不具有行政复议申请人资格；接受投诉举报的行政机关答复不存在违法行为或因程序原因不予立案的，投诉举报人不服该答复提起行政复议的，其具有行政复议申请人资格。本案中，辽宁省市监局收到李英格等人的投诉举报后，经调查，认定被投诉的检验报告为不合格报告，被投诉举报的检测机构存在违法行为，仅因违法行为自终了之日起算已超出两年的追溯期而未能对检测机构处以行政处罚。李英格等人不服辽宁省市监局对其投诉举报所作的上述处理，提起本案行政复议。李英格等人与被申请复议的行为之间缺乏法律上的利害关系，不具有本案行政复议申请人主体资格。被诉决定驳回李英格等人的行政复议申请正确，一审法院应予支持。

另外，对于李英格等人提出的其他诉讼请求，不属于本案审查范围，一审法院依法裁定予以驳回。

综上，被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，程序亦符合法律规定，李英格等人的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回李英格等人的诉讼请求。

上诉人李英格不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实不清，证据和法律依据严重错误。一审法院未采信其提交的证据、不同意其申请调取同园区的检测报告、认定其与被申请复议的行为之间缺乏法律上的利害关系均系错误。其涉案房屋存在严重的质量问题，未依法进行竣工验收，检测报告是房屋质量合格的唯一证明，检测单位未到场进行检测，杜撰虚假报告，市场监管总局未履行核查职责。沈阳检测中心作出的检测报告已被认定为不合格，其从知道该违法行为之日至起诉时未超过两年的诉讼时效，行政机关应给予该检测中心行政处罚，另行委托其他检测机构重新作出检测报告。一审法院应判令撤销该检测中心的检验报告，一并判令重新进行房屋主体结构鉴定，以维护其合法权益等。故请求撤销一审判决，依法改判或发回重审，由被上诉人承担一、二审诉讼费用等。

被上诉人市场监管总局坚持一审答辩意见，同意一审法院意见，请求驳回李英格的上诉，维持一审判决。

一审原告张万杰、马英、杨会宁表示对一审判决有异议，其意见同李英格上诉理由一致。

各方当事人在法定举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认证意见正确。另，李英格等人向一审法院提出调取沈阳检测中心受荣盛房地产公司委托对香缇澜山项目所有34栋建筑所做工程质量检验报告的申请。一审法院认为李英格等人申请调取的证据，与证明其与辽宁省市监局针对其投诉举报所做的履责行为之间是否具有利害关系，不具有关联性，故作出决定，不予准许该申请。李英格等人收到该决定后，未依法向一审法院提出复议申请。经审查，一审法院所作该决定符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国2018）辽0113民初5536号民事判决书、快递单号等材料，用以证明其发现被上诉人检验报告的时间和在2018年12月2日向辽宁省市监局提交过举报信等情况。经当庭质证并审查，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国审程序中未提交上述材料且无正当理由，其在本院第二审期间提交，已经超过法定举证期限，且该材料与本案审查被诉决定是否合法缺乏关联性，故本院依法不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。

裁判分析过程

本院认为，关于市场监管总局具有作出被诉决定的法定职责及被诉决定作出程序的合法性，市场监管总局和李英格等人对此均未提出异议，本院不予赘述。根据各方当事人陈述意见，本案焦点问题为：市场监管总局作出的被诉决定内容是否合法。

针对上述焦点问题，本院认为，复议法实施条例第二十七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。同时该条例第二十八条对于行政复议申请人提出行政复议申请应当具备的条件作出具体规定。其中，该条第（二）项规定申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议申请予以受理的法定条件之一。具体到投诉举报而言，投诉举报是公民、法人或者其他组织维护自身合法权益、监督行政机关依法行政的重要途径之一。投诉举报人是否具有行政复议申请人资格的问题，取决于其是否“为维护自身合法权益”、接受投诉举报的行政机关是否具有处理的法定职责以及行政机关对投诉举报作了何种处理。在具备前两个要件的前提下，接受投诉举报的行政机关确认被投诉对象存在违法行为的，投诉举报人不服该确认或后续处理措施提起行政复议的，其不具有行政复议申请人资格；接受投诉举报的行政机关答复不存在违法行为或因程序原因不予立案的，投诉举报人不服该答复提起行政复议的，其具有行政复议申请人资格。本案中，李英格等人向辽宁省市监局提出投诉举报后，该局经调查认定被投诉的检验报告为不合格报告，被投诉举报的检测机构存在违法行为，但因违法行为自终了之日起算已超出两年的追溯期而未对检测机构予以行政处罚。李英格等人不服辽宁省市监局对其投诉举报所作的上述处理，提起本案行政复议。李英格等人与被申请复议的行为之间缺乏法律上的利害关系，不具有本案行政复议申请人主体资格，市场监管总局作出驳回其复议申请的被诉决定，符合上述规定，程序亦合法。李英格等人提出判决撤销被诉决定的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持，并无不当。另，李英格等人提出判令市场监管总局撤销相关检验报告、责令荣盛房产公司委托有资质的检测机构依法重新对其房屋进行主体结构检测等其他请求，不属于本案审查范围，一审法院依法予以驳回，亦无不当。

综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回李英格等人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。李英格的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人李英格负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长　　马宏玉

审判员　　支小龙

审判员　　贾宇军

二Ｏ二一年四月十四日

法官助理　　张佳欣

书记员　　魏　彬

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